Descrição
Nas décadas que antecederam os anos 80 e 90, a política industrial perdeu centralidade no debate económico. Essa perda resultou, em parte, de mudanças conjunturais na economia global, mas também de críticas relevantes às políticas industriais então praticadas, frequentemente associadas a falhas de governação, captura por interesses instalados, proteção ineficiente de setores e ausência de mecanismos robustos de avaliação e adaptação.
Nas últimas duas décadas, contudo, uma sucessão de crises europeias e globais voltou a evidenciar a importância da indústria — e da indústria transformadora em particular — como pilar das economias modernas. A indústria revela-se fundamental não apenas como geradora de novos produtos, serviços e processos capazes de responder aos desafios emergentes, mas também como base da sustentabilidade económica e social de países e regiões e como elemento central da soberania política, económica e das redes estratégicas de abastecimento.
Foi assim com a crise financeira internacional de 2007/08; com a crescente evidência dos impactos da poluição, das alterações climáticas e do esgotamento de recursos naturais; com a pandemia de 2020/21, que colocou à prova a capacidade produtiva das economias perante profundas disrupções sociais e económicas; e, mais recentemente, desde 2023, com a invasão da Ucrânia e o agravamento das tensões geopolíticas, incluindo o recurso crescente a barreiras comerciais e a instrumentos de política económica como forma de disputar posições no comércio internacional. A estas tensões junta-se ainda a crescente preocupação com a capacidade de defesa e segurança da Europa.
Em todos estes momentos, o tema da reindustrialização regressa com força às agendas políticas. Surgem novas estratégias, programas e instrumentos de apoio. Mais importante, porém, é que este regresso tem sido acompanhado por uma reformulação significativa do próprio conceito de política industrial.
As abordagens contemporâneas afastam-se das lógicas tradicionais de proteção setorial e focam-se cada vez mais no desenvolvimento de capacidades tecnológicas, de conceção e produtivas, no posicionamento em cadeias de valor internacionais, na sustentabilidade e na autonomia estratégica. Incluem também critérios mais claros de priorização, mecanismos de monitorização e reavaliação periódica e uma maior articulação com outras políticas públicas, como as de inovação, concorrência e mercados de capitais. A utilização estratégica das compras públicas e a qualidade institucional e de execução tornaram-se igualmente dimensões centrais.
Um exemplo recente desta nova abordagem é o Industrial Acceleration Act, apresentado pela Comissão Europeia a 4 de março, na sequência de iniciativas como o Net-Zero Industry Act ou o Clean Industrial Deal. O objetivo é claro: reforçar a base industrial europeia e aumentar o peso da indústria para cerca de 20% do PIB da União Europeia até 2035. Entre as medidas propostas destacam-se a promoção de cadeias de valor europeias, o estímulo à procura por produtos industriais de baixo carbono e a simplificação regulatória para acelerar o investimento e a instalação de nova capacidade produtiva na Europa.
Apesar destes avanços, existe um padrão recorrente na política europeia: ultrapassados os períodos de crise, a atenção dedicada à indústria tende a esbater-se. O debate desloca-se para outros temas mais mediáticos ou conjunturalmente prioritários — até que uma nova crise venha, novamente, revelar a importância de uma base industrial robusta. Muitas vezes, essas crises são precisamente o resultado de insuficiências acumuladas ao longo do tempo na política industrial.
A relevância da indústria transformadora para a economia europeia é, aliás, inequívoca. Emprega cerca de 30 milhões de pessoas e gera mais de 2,2 biliões de euros de valor acrescentado, correspondendo a cerca de 15% do PIB europeu. É ainda responsável por mais de 60% do investimento privado em I&D. No entanto, a importância da indústria vai muito além destes números. A indústria é um motor de inovação, um pilar de resiliência económica e um elemento fundamental da autonomia estratégica das sociedades contemporâneas.
Os últimos anos ofereceram múltiplos exemplos desta realidade. Durante a pandemia, a rápida disponibilização de milhões de equipamentos de proteção individual só foi possível graças à existência de uma indústria têxtil instalada, com competências tecnológicas, flexibilidade produtiva e capacidade de resposta rápida. Em contrapartida, vários setores industriais europeus continuam altamente dependentes de componentes, materiais ou tecnologias produzidos noutras geografias. Os circuitos integrados e as baterias são apenas dois exemplos de dependências que expõem vulnerabilidades relevantes nas cadeias de valor europeias.
Por estas razões, torna-se essencial assegurar que a Europa dispõe de uma indústria competitiva, diversificada e resiliente, composta por um conjunto alargado de setores e atividades — e não apenas por um número limitado de setores considerados estratégicos. Uma base industrial diversificada permite participar e liderar cadeias de valor complexas e dinâmicas, com geometrias variáveis e exigências crescentes em termos de sustentabilidade.
Confrontada com a sua perda relativa de competitividade face a outras grandes economias, a Europa tem procurado responder através de diagnósticos e propostas estratégicas. Em menos de dois anos foram publicados três relatórios relevantes, coordenados por Enrico Letta, Mario Draghi e Manuel Heitor, que convergem em várias recomendações estruturais para reforçar a competitividade europeia.
Entre essas recomendações destacam-se cinco orientações fundamentais: reforçar a escala europeia como vantagem competitiva, ultrapassando a fragmentação existente em diversos mercados e políticas; desenvolver uma nova política industrial europeia; dar prioridade a cadeias de valor estratégicas e a tecnologias críticas; reforçar o investimento europeu estratégico e aprofundar a União do Mercado de Capitais; e simplificar e harmonizar os quadros regulatórios.
Estes objetivos implicam necessariamente uma maior convergência estratégica entre os Estados-membros e também com as suas regiões. Cada país procurará posicionar-se nas áreas onde possui vantagens competitivas e especializações relevantes, explorando complementaridades e sinergias no espaço europeu. Ao mesmo tempo, haverá naturalmente competição nas áreas mais relevantes, seja no domínio de determinadas cadeias de valor, seja no desenvolvimento e controlo de tecnologias emergentes. Nessa competição, a capacidade de intervenção e negociação dos países — bem como a credibilidade das suas propostas — será decisiva.
É neste contexto que ganham especial importância as estratégias industriais nacionais e regionais. Para além de contribuírem para o desenvolvimento económico e social, estas estratégias permitem mobilizar e alinhar atores públicos e privados, reforçando a capacidade negocial dos países no contexto europeu. Isto é particularmente relevante para economias de pequena e média dimensão.
O caso de Espanha — e em particular da região do País Basco — é frequentemente citado como exemplo de sucesso. A continuidade de estratégias industriais consistentes e de políticas públicas articuladas ao longo de décadas tem permitido posicionar aquela região de forma muito competitiva no contexto europeu, facilitando o acesso a instrumentos de apoio e a participação em cadeias de valor relevantes.
E em Portugal? A realidade é menos animadora. Há muitos anos que o país não dispõe de algo comparável a uma estratégia industrial coerente e consistente. Não se trata, evidentemente, de regressar a modelos de planeamento centralizado ou a instrumentos de condicionamento industrial do passado. Também não se trata de replicar mecanicamente prioridades definidas noutros países ou de seguir as últimas tendências discursivas.
O que está em causa é a definição de prioridades claras que partam da base produtiva existente e das vantagens competitivas do país. Trata-se de posicionar a economia portuguesa face aos desafios futuros, articulando as capacidades dos diversos setores existentes com oportunidades emergentes e promovendo a construção de cadeias de valor mais abrangentes.
Uma vez definidas essas prioridades, as políticas públicas — nos domínios da inovação, internacionalização, financiamento ou simplificação administrativa — devem ser concebidas de forma coerente com esses objetivos. Igualmente importante, devem manter-se estáveis durante períodos suficientemente longos para permitir que as ações se desenvolvam, consolidem e sejam devidamente avaliados.
Neste contexto, o tradicional debate sobre se as políticas públicas devem privilegiar setores maduros ou setores emergentes perde grande parte do seu significado. Os setores tradicionais continuam a representar uma parte significativa do emprego, das exportações e do PIB. Já os setores emergentes apresentam maior risco, mas também maior potencial de geração de valor acrescentado e de emprego qualificado e podem contribuir para a transformação dos primeiros. O desafio consiste em promover a competitividade de ambos e, sobretudo, em criar sinergias entre eles.
Projetos colaborativos podem desempenhar aqui um papel importante, por exemplo quando empresas de setores industriais consolidados se tornam utilizadoras ou clientes de tecnologias desenvolvidas por empresas mais inovadoras. Exemplos incluem a aplicação de materiais avançados na metalomecânica, de nanotecnologias na indústria têxtil ou de biotecnologia na agro-indústria.
Em Portugal existem já experiências relevantes neste domínio. Diversas associações empresariais — em setores como o calçado, o têxtil, a metalomecânica, a saúde ou o agroalimentar — têm vindo a desenvolver estratégias industriais setoriais e iniciativas de clusterização. No entanto, continua a faltar um fórum ou plataforma capaz de integrar esta diversidade de iniciativas numa visão estratégica mais ampla.
Algumas destas estratégias começam também a assumir uma lógica de cadeia de valor mais alargada. Um exemplo é o cluster PRODUTECH, dedicado às tecnologias de produção, cuja Agenda Mobilizadora PRODUTECH R3 envolve mais de uma centena de parceiros e articula empresas fornecedoras de tecnologia com empresas utilizadoras de múltiplos setores industriais. Projetos desta natureza demonstram o potencial de abordagens colaborativas para reforçar simultaneamente diferentes segmentos da indústria.
Nos últimos anos, o processo que mais se aproximou de uma lógica estratégica deste tipo foi o das Estratégias de Especialização Inteligente. Contudo, os impactos obtidos foram limitados, sobretudo ao nível nacional, onde estas estratégias acabaram muitas vezes por ser tratadas apenas como requisito formal para acesso a fundos europeus.
Apesar destas limitações, o momento atual oferece uma oportunidade relevante. A nível nacional estão em curso várias iniciativas que podem contribuir para reabrir o debate sobre a política industrial. Entre elas destaca-se o trabalho do PLANAPP — o centro de planeamento e avaliação de políticas públicas — que está a desenvolver um quadro de avaliação estratégica, monitorização e governação da política industrial em articulação com várias entidades públicas.
Paralelamente, no âmbito da reforma do Estado, está em curso a criação da nova Agência de Investigação e Inovação (AI2), resultante da articulação entre as áreas da ciência e da economia. Esta nova estrutura pretende reforçar a ligação entre produção de conhecimento e valorização económica e social da investigação, definindo áreas científicas e domínios estratégicos de atuação. Neste processo, o perfil de especialização da economia portuguesa e o posicionamento da indústria deverão ser fatores decisivos.
Em certa medida, trata-se de revisitar a reflexão iniciada pelo chamado Relatório Porter, que marcou o debate económico português nos anos noventa. Naturalmente, não existe garantia de sucesso imediato. Haverá inevitavelmente erros, ajustes e melhorias ao longo do caminho. Mas persistir na ausência de uma estratégia clara — ou continuar a fazer exatamente o mesmo — seria um erro ainda maior.
Se Portugal pretende alcançar níveis mais elevados de desenvolvimento económico e social, precisa de definir uma estratégia industrial coerente, alinhada com as prioridades europeias mas adaptada às suas próprias capacidades e vantagens competitivas. Uma estratégia capaz de projetar empresas e setores portugueses em cadeias de valor globais, reforçando simultaneamente a inovação, a competitividade e a cooperação entre atores.
Essa estratégia terá de ser construída em Portugal, com liderança e mobilização nacionais — naturalmente em colaboração com parceiros internacionais sempre que tal seja necessário. A política industrial não é uma solução mágica. Mas pode, e deve, ser um dos pilares centrais de uma estratégia económica ambiciosa para o país.